核心在土地收益

——兼谈宏观调控的关键

最近，中央政府终于决定通过编制“国有资本预算”的方式，将国有资本的收支尤其收益情况统一掌握起来。这是一个重大进步，因为至少相比以前透明化了，并有助于强化国有资本有“主”——预算的编制者——使用，而有效使用的一个必要条件就是有“主”使用；更有助于社会的公平公正，因为预算的一个作用就是强化监督，使公众能够看到这些名义上属于大家所有的国有资本每年产生多少损益，又是如何处置的。但这一并不难做到的进步，却经历了十多年才迈出来。当笔者十年之前还在财政部工作时，少数有识之士就已经提出来，并不断呼吁对国有资本建立预算制度。然而，这一经济活动中的常识性必要制度（凡是经济活动都得有预算而且要分解落实，否则，要么主事者压根儿就是个糊涂虫，要么经济活动就是一团乱帐掩盖下的低效无效与不公正），不知是何原因却拖到现今境外资本已竞争到“家门口”时才得以问世。

由此我在想，在一个主要由国有资本集中经营国民经济主要资源与骨干行业的环境中，相比于主要由私人资本经营的情况，其经济运行特点，特别是宏观调控的重点与方式，肯定是不完全相同的。起码，行政性垄断就是一个突出特点。而行政性垄断的背后是政府。如此，拿在私人资本为主的经济体系中积累形成的宏观经济学理论与工具，来认识分析行政性色彩较浓的经济运行，甚至在政府干预的实践中对人家的“宏观调控工具”采取直接“拿来主义”，就不可避免地出现难以理解之处，不可能不出现调控效果难尽人意的局面，经济增长的起伏波动也就不可能不大。

   等到第一份中国的“国有资本预算”公布时，我们就会切实看到国有资本规模的庞大及其对国民经济的控制。显然，规模庞大的国有资本已经说明我们是一个行政性色彩较浓的经济环境。既然政府是经济中的主要力量，政府又是行政的化身，试问：当经济运行出现了类似眼下的“偏快可能转向过热”、通货膨胀压力快速扩大之时，作为中央政府的宏观调控，其主要着力点应是什么？所采用的手段与措施能同欧美国家的一样吗？应主要靠行政措施还是市场化手段？学者与官员们的解释能够完全从流行于欧美大学的宏观经济学教科书中寻找理论基础吗？

依我看，调控的重点当然是各级政府及其延伸力量的国有资本。因为这些力量掌控着国民经济的“上中游”，这就像对大江大河的治理，如果不对上中游予以重点有效整治，而只盯着下游，那肯定是本末倒置、徒劳无效。既然重点是各级地方政府，政府序列又是一个典型的非市场体系，其中是不存在什么“市场化手段”的，因而宏观调控工具自然主要是行政措施。亦即，在我国整体经济环境没有发生根本变化之前，宏观调控的重点绝不是非政府力量掌控的私人资本活动，那些欧美国家的“市场化手段”也不可能成为宏观调控的主要工具。

因此，在经济运行显现“偏快并可能转向过热”的过程中，一定是政府力量在“偏快”与“过热”。自从步入新世纪以来，各级政府力量的主要积累源是什么？是土地！

如果没有政府直接参与或主导的大规模投资，就不可能迅速带动起对上游行业及其产品的巨大需求，也就没有上游行业的快速扩展，就不可能发生对自然资源、能源、环境的过度需求，也就不可能产生上游产品价格上涨及其对中下游的传递，价格普遍持续上扬的通胀压力也就不会发生，也就不会有什么以“收缩”为基调的宏观调控。而作为源头的政府对经济活动直接参与和主导力量的大小，取决于其手中有多少“米”。显然，你会说，政府手中的财政收入越多，其力量就越大。的确，我们看到过去十年里，各级政府的财政收入都以两位数甚至20%以上的速度在增长，年度收入规模迅速扩大。但别忘了，各级政府的“久帐”也太多，仅仅是诸如看病、养老、上学等社会保障体系仍是覆盖有限，等着大量财政投入，更不用说还有日渐庞大的行政机关与人员队伍吞没着每年增加的相当一部分财政收入，所有这些开支都是列在“预算内”的。也就是说，尽管列在各级政府“预算内”的财政收入是以每年20%多的幅度增长，但没有哪一级政府会说自己的开支是宽裕的，“钱不够花”反而是“预算内系列”里的常用语。否则，就只有“财政收入上解”的份儿，而远离“转移支付”的好处。所以，仅由明明白白列入“预算内”的财政收入快速增长与积累，是不会支撑起各级政府强大的直接产业投资能力的，何况“预算内收入”是由各个“科目”框定并需要公开的，地方“长官”们哪有自主运用的“随意”啊？！

土地收益可就大大不同了。城镇土地国有与农村土地集体所有的中国土地制度，最终促成了土地被地方政府实际“所有”。而这一结果，正如我在本专栏中一再专文分析到的，导致了地方政府最希望房地产价格上升，甚至有些当政者认为所“统辖城市”的房地产价格上升得不快便说明经济增长得不够快，因而出现了政府同房地产开发商结合起来抬高房地产价格的现象，似乎房价越上升，就表明当地经济越活跃，越能昭示极少数主政者的“业绩”。于是，这股力量便成为中央宏观调控房地产市场的最主要“障碍”，为什么？还不是因为从连续大幅房地产涨价中能够获得规模巨大、增长更快的“土地收益基金”！更重要的是，迄今为止，土地收益是不列入“预算内”的，因而是不公开不透明，不需“专款专用”的，是不需要“财政审计”的。任何一个中国的市委书记与市长都明白庞大的“预算外收入”意味着什么！至少意味着可以“自主使用”，甚至“随意使用”，更意味着可以随时拿来“搞政绩工程”，用于铺垫“官职上升”的“基石”。

总之，由于土地收益不列入“财政预算内”所带来的“随意性”，各级地方政府就希望它越多越好，而快速工业化与城市化也正好提供了这种条件。因而我们看到，不断有报道称各级政府的土地收益由前几年的几千亿元已增到每年1万亿元。但可以肯定的是，这绝对是相当保守的数据。同样可以肯定的是，没有人确切地知道每年全国土地收益以及累计余额到底是多少，更没有人知道其具体支出情况。反正事实是，地方政府可以“放心大胆”地从作为“预算外收入”的土地收益基金里拿出巨额资金，用作各种政府直接参与和主导的投资项目的“资本金”。完全可以说，在经济快速增长过程中，地方政府不缺“信贷资金支持”，缺的是“资本金”。因为按照我国现行银行信贷管理制度，只要那些大型项目具备规定的“资本金”，就不愁找不到银行信贷资金。这也是地方政府为什么千方百计通过提升房地产价格来快速积累集中“土地增殖收益”的主要动因。所以，某种程度上讲，如果没有各级政府如此迅速扩展的“预算外”土地收益积累，就不可能发生眼下令人们着急的经济“偏快可能转向过热”、通货膨胀压力陡增的情形。

可见，当前经济运行的主要症结就在于地方政府所掌控的庞大土地收益基金，更在于这部分基金的“预算外”特性。进一步讲，即便地方土地收益基金规模再庞大，如果不是“预算外”所带来的不公开不透明及随意性，也不会产生对“经济偏快”的如此强大“过热带动”效应。因此，当前与今后一段时期内的宏观调控关键不可置否地应该是各级政府的“土地收益基金”，迫切需要的措施，也是最简单有效的手段，就是像“国有资本预算”政策一样，通过法律规定各级地方政府的土地收益都必须一一列入“预算内”，编制本级政府的“土地收益预算”，中央编制“国家土地收益预算”，按受各级人民代表大会的审议与监督。并且，中央政府经由全国人代会审议后，统一规定这一预算中的各类细致“科目”，规定政府土地收益的具体用途。其中最重要的是，应强制要求主要用于社会保障、回馈“三农”以及必要的基础设施投资。

通过这一“预算制度”，起码可以起到以下作用：一是减少地方政府对土地收益使用的不公开不透明和随意性，建立起全国土地收益的确切统计体系，增强监督力度，确保更广大的公众从中受益，促进社会公正；二是可以大大减少地方政府直接参与和主导投资的力量，从根源上为国民经济运行降温，有利于经济的健康持续增长；三是促使各级政府增强对土地开发的计划性，促进土地的有效使用；四是有助于降低地方政府对土地收益的偏好，从而有利于抑制房地产价格的上升。

如此看来，当前的宏观调控必须在各级政府及其撑控的土地收益上下功夫，而不仅仅是主要依靠利诸如利率调整等货币政策工具，更不能指望那些软绵绵的“窗口指导”。