难以为继的政企不分

——兼议铁路运输体制改革的紧迫性

凡属“重大责任事故”，无一不是“重大管理问题”。而“重大管理问题”，无一不是背后制度难以为继的反映。最近发生的十年来最为严重的铁路灾难[1]，正是这一逻辑的现实印证。

应当承认的是，远距离出行和运输的种种烦恼，迄今仍然困扰着中国绝大部分普通民众。尽管随着过去二十多年高速公路的建设，在相当程度上减轻了中国铁路运输的压力，但遗憾的是，这并没有被任何官方力量视为对铁路系统进行改革的机会，反而成为拖延改革的借口。问题是，铁路运力的滞后已经成为制约中国经济持续增长和社会发展的一个不容忽视的瓶颈。就拿作为当前中国快速工业化核心投入品之一的煤的运输讲，尽管铁路运输成本只有公路的1/8还不到，但由于铁路运输的严重饱和，致使大量煤通过公路运输，其中造成的损耗浪费和成本就可想而知了。

这种滞后，在铁路网的扩展与升级，以及融资、运营、管理调度、线路规划、价格确定与调整、掌权人员寻租等诸多方面，均有明显体现。可以说，目前中国铁路的运力，已是现有铁路制度与体制所能够达到的极限。要想突破这一极限，非是现有制度和体制内的任何动作所能做到的。而中国经济增长与发展的任务，意味着必须大幅度提升铁路运力。所以，针对现有铁路制度和体制，已经不是要不要改革的问题，而是应当如何加大步伐予以“补帐”性改革的问题。

在中国已进行了长达30年市场化改革的今天，完全是政企不分并自我封闭的铁路运输制度，即便是在公用事业领域，也格为刺眼。融资投资、资产运营、生产调度、行业监管等微观与宏观活动完全集中在一个行政部门之下，因而也就谈不上行业与企业、宏观与微观的区分，至于基于社会公众利益的行业监管就更是自欺欺人了。

当行政手段和市场手段被集中在一起而没有外在约束的区分时，只能是行政手段假借市场手段无所顾忌地寻租，市场手段假借行政手段取得不断巩固的垄断地位。无论是哪种方式，对于同时拥有这两种手段的主体而言，获取的都是不正当利益。对于其他主体讲，就只能是增加交易成本和降低效率了，或者，应有的运输需求根本得不到满足。但这对于一个正处于加速工业化与城市化的发展中国家来说，实在是一个致命的障碍。

历史一再证明，铁路网的建设、扩展、升级及其运力的持续提升，是工业化的基础条件。尤其是对人口众多、面积广袤的国家，铁路更是至关重要。正是19世纪下半叶开始的大规模铁路建设与运营，才使得美国有条件充分发挥其自身资源丰富、国土广阔、市场庞大以及政治制度先进的优势，工业化与城市化速度得以快速推进，劳动生产率持续提高。到19世纪90年代基本完成铁路网建设之时，最终使美国赶上并超过英国及其他欧洲国家而成为世界领先者。所以，离开了铁路的大规模建设，以及这种可靠性强的运载力的空前扩展，美国恐怕还会尾随英国等欧洲国家更长时间。

更为重要的是，美国铁路建设与运输运营史告诉我们的经验更在于一种制度层面的：一种有效支撑快速工业化和经济持续增长的铁路运输业，依赖于相应良好的制度保障。这种制度的核心是，既能够确保应有的竞争和市场效率，又能够满足自由竞争基础上的市场化兼并和自愿联合的需要。对此，钱德勒在1965年出版的《铁路：这个国家的第一产业》中明确总结道：“19世纪70年代铁路业从各自扩张转化为相互间的竞争这一变化几乎影响了所有商业运作方式。激烈的竞争导致联合与兼并，由此引发了对政府管制的需求。大宗兼并的出现诱发了新的金融问题，投资银行对美国铁路业的影响由此得以增强。新的巨型组织的管理问题渐渐变得复杂。”[2]

正是基于市场化内涵的制度保障，才促使美国铁路投资的主体由早期的英国，很快转化为美国本土资本，使之成为了铁路网扩张中的主角。也正是自由竞争，确保了本土各类投资主体的极大投入热情，使得铁路融资成为前所未有的规模最大、效率最高的金融典范。现在，任何一位经济学系的本科生都知道，是市场化的铁路建设与扩展，有力地推动了资本市场的发展，铁路运输业也成为资本市场的最大受益者之一，离开了资本市场的支撑，现代铁路网络的遍及与运力提升是不可想象的。铁路业的兼并联合，是市场自由竞争而非行政主导的结果，因而也主要是依靠资本市场及其中介——投资银行——这样的市场化手段进行的。即便是针对铁路业的必要政府管制，也是基于市场化联合与兼并的需要，而不是自上而下、先入为主的硬性行政安排。

所以，“钱德勒才认为铁路对美国（间接对世界）经济增长的最重要的贡献是在制度领域，例如新的融资方式、劳动关系、管理、竞争和政府法规。”[3]也正因如此，我们才看到了一个长期能够满足经济社会发展需求的运营高效有序的美国铁路运输系统，即使出现了一些问题，也不是基础制度性的问题。这不能不成为中国进行铁路运输制度改革与发展的良好榜样。

可见，无论是中国现行铁路系统所显示的重大问题，还是发达国家的铁路发展经验，都昭示了铁路运输主要是一个基于市场化机制而运营和扩展的行业。只有充分依靠市场力量，才能获得持续稳定的融资，也才能保持高效有序的应有活力，运力扩张才能够持续。任何政企不分的制度和体制，都只能应一时之急，而无法确保其长期效率。

因此，在铁路运输已严重滞后于中国快速推进的工业化与城市化需要的当今，难以为继的铁路制度和体制已不是要不要改革的问题，而是尽快着手选择何种改革方案的问题。不管采取何种改革措施，首要的目标是打破政企不分的局面，将行政手段与市场手段分属不同主体，而在铁路运营领域普遍引入市场竞争力量。否则，在铁路运输瓶颈以及种种“重大责任事故”面前，无论什么层次的严厉指责，也不管是如何周密的工作部署、严格的纪律要求，抑或声势浩大的宣传，都显得极其苍白和软弱无力，无法使人想信会有助于根本问题的切实解决。

（写于2008年5月2日，以《铁路市场化改革不能再例外了》为题发表于2008年5月7日的《上海证券报》专栏版）